关于印发《国家粮食和物资储备局规章规范性文件合法性审查指南》的通知

应急管理部政策法规司负责同志就《应急管理部立法工作管理办法》和《应急管理部规范性文件管理办法》答记者问

各司局、各储备物资管理局、直属单位、联系单位:

农业农村部关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见
核心提示:部机关各司局、派出机构:制定行政规范性文件(以下简称规范性文件)是行政机关依法履行职能的重要方式。为贯彻落实党中央、国务院部机关各司局、派出机构:制定行政规范性文件(以下简称规范性文件)是行政机关依法履行职能的重要方式。为贯彻落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的部署要求,切实保障公民、法人和其他组织的合法权益,根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115号)要求,结合工作实际,现就我部全面推行规范性文件合法性审核机制提出以下实施意见。一、总体要求以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,认真落实党中央、国务院决策部署,按照依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设的要求,全面推行规范性文件合法性审核机制,进一步明确规范性文件合法性审核的范围、主体、程序、职责和责任,建立健全程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的合法性审核机制,确保所有规范性文件均经过合法性审核,保证我部制定的规范性文件合法有效,维护国家法制统一,加快建设法治政府。二、明确审核范围我部依照法定权限、程序制定并以农业农村部名义公开发布,涉及公民、法人和其他组织的权利、义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的文件,都应当纳入合法性审核范围。下列文件不纳入规范性文件合法性审核范围:内部执行的管理规范、工作制度、会议纪要、工作方案、请示报告及表彰奖惩、人事任免等文件;标准、规程等技术性文件;单纯转发的文件;与其他国家机关商洽工作的文件;行业发展规划或计划;对具体情况的通报和具体事项的处理决定;行政或民事合同;其他不涉及公民、法人或其他组织权利义务的文件。我部制修订规章的合法性审核,适用《规章制定程序条例》的规定。三、规范审核程序部机关各司局、派出机构起草的规范性文件,应当在报审前由部法规司进行合法性审核。部机关各司局、派出机构报送的审核材料,应当包括文件送审稿及其说明(附电子文档)。说明应包括制定文件所依据的法律、法规、规章和国家政策规定,征求意见及意见采纳情况,规定的主要制度和措施,以及针对不同审核内容需要说明的其他情况等。属于涉及市场主体经济活动的规范性文件,应当按要求提交公平竞争审查的材料;可能影响贸易的规范性文件,应当按照有关规定进行贸易政策合规审查;涉及经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策等决策事项的规范性文件,应当按照有关规定进行风险评估。法规司对材料的完备性、规范性进行审核,不符合要求的,可以书面或者口头要求起草单位在规定时间内补充材料或说明情况;未按要求补充材料或说明情况的,可以退回。除为了预防、应对和处置突发事件,或者执行上级机关的紧急命令和决定,需要立即制定实施规范性文件等情况外,法规司进行合法性审核的时间一般不少于5个工作日,最长不超过15个工作日。四、把握审核内容法规司应当认真履行审核职责,严格审核的内容包括制定主体是否合法;是否超越法定职权;内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定;是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项;是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形;是否存在没有法律、法规依据作出增加权力或者减少法定职责的情形;是否违反规范性文件制定程序。五、完善审核方式法规司应当根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见。起草单位应当根据合法性审核意见对规范性文件作必要的修改或者补充;特殊情况下,起草单位未完全采纳合法性审核意见的,应当在提请部常务会审议或报请部领导审签时详细说明理由和依据。对影响面广、情况复杂、社会关注度高的规范性文件,审核过程中遇到疑难法律问题,法规司可以根据工作需要,书面征求有关部门意见或采取召开座谈会、论证会等方式听取有关意见。应当建立健全专家协助审核机制,充分发挥政府法律顾问、公职律师和有关专家作用。六、落实审核责任部机关各司局、派出机构要充分发挥合法性审核机制对确保规范性文件合法有效的把关作用,不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的文件,不得提请部常务会审议或报请部领导审签。未严格履行审核职责导致规范性文件违法,造成严重后果的,依纪依法追究有关责任人员的责任;未经合法性审核或者不采纳合法性审核意见导致规范性文件违法,造成严重后果的,依纪依法追究有关责任人员的责任。七、加强组织实施部机关各司局、派出机构要充分认识全面推行规范性文件合法性审核机制的重要意义,加强规范性文件制定工作,严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序,从源头上防止违法文件公布实施。起草单位应当于规范性文件公布之日起5个工作日内,将正式公布文件的纸质文本(3份)和电子文本送法规司备案。起草单位要跟踪规范性文件的贯彻实施情况,发现规范性文件在合法性、适应性、协调性等方面存在问题的,应当及时提出修改或废止的建议。法规司应当建立健全统计分析、规范指导、沟通衔接、问题通报等机制,做好组织协调、统筹推进、督促指导工作,加强共性问题研究,切实提高规范性文件质量。农业农村部2019年3月1日

为贯彻落实党中央、国务院决策部署,构建系统完备、科学规范、运行高效的应急管理法律法规体系,推动应急管理法治建设,近日,应急管理部办公厅印发了《应急管理部立法工作管理办法》和《应急管理部规范性文件管理办法》,两项办法将是今后应急管理法制工作的重要遵循和依据。应急管理部政策法规司负责同志就两项办法相关情况回答了记者提问。

为贯彻落实党的十九大关于“科学立法、民主立法、依法立法”的要求,进一步提高我局制度建设质量,加强规章、规范性文件起草制定及管理工作,制定了《国家粮食和物资储备局规章规范性文件合法性审查指南》,经局长办公会议审议通过,现印发你们,请认真执行。

问:两项办法出台的背景是什么?

2018年5月4日

党中央、国务院高度重视立法工作,
2016年出台的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》对党领导立法工作的指导思想、基本原则、方式方法和组织保障等提出了明确要求;2017年,国务院对《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》作了修订;2018年国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》和《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》,2019年国务院颁布《重大行政决策程序暂行条例》,这都需要我们制定配套办法予以落实。同时,应急管理部作为机构改革后新组建的部委,整合了11个部门的13项职能,整合公安消防部队和武警森林部队力量,组建了国家综合性消防救援队伍,各单位此前立法和规范性文件管理工作标准不一、程序不尽相同,需要在前期磨合的基础上进行统一规范和优化。

国家粮食和物资储备局规章规范性文件合法性审查指南

问:两项办法出台有什么重要意义?

为全面推进依法行政,加强规章、规范性文件合法性审查工作,根据《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》《规章制定程序条例》《政府信息公开条例》等法律法规和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要》要求,结合我局工作实际,制定本指南。

作为新组建的部委,应急管理部面临的立法任务十分繁重,涉及安全生产、防灾减灾救灾、消防救援等诸多领域,为了确保高质高效地完成这些立法任务,首先就是要建章立制,规范工作程序。两项办法出台后,将进一步规范部内立法工作程序,确保各项立法工作任务有章可循,做到科学规范管理规范性文件,切实提高立法和规范性文件质量,最大限度保护公民、法人和其他组织的权利。

国家粮食和物资储备局起草制定的规章、规范性文件,合法性审查适用本指南。

问:此次印发的立法工作管理办法有什么特点?

国家粮食和物资储备局制定的其他以我局或局办公室名义发布的政策文件,按照要求应当开展合法性审查的,参照适用本指南。

此次印发的《应急管理部立法工作管理办法》最鲜明的特点就是突出了党对立法工作的领导。党的十八届四中、五中全会提出,加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。办法规定:应急管理部立法工作应当坚持党的领导,立法规划草案、年度立法计划必须经部党组会议审定,进一步将党的领导贯穿于应急管理立法工作全过程。

各司局起草的拟提请以国务院或国办名义印发的文件,或按国办要求需要进行合法性审查的文件,应当对文件的合法性进行自查,并在文件送审稿完成全部征求意见、局内会签等程序之后,提请局长办公会议审议之前,送政策法规审核部门,参照国家发展改革委《关于对拟提请以国务院或国办名义印发的文件加强合法性审查的通知》进行合法性审查。

问:两项办法对部内各司局、单位的责任分工有什么考虑?

二、规章规范性文件界定

两项办法明确了部内各司局、单位在立法和规范性文件管理方面的责任分工。其中责任司局主要负责法律法规规章和规范性文件的起草、材料准备等工作,并应在起草阶段做好论证调研、征求意见和影响评估等工作。政策法规司主要负责拟订部立法规划和年度立法计划,对法律法规规章和规范性文件草案进行审查,组织起草相关法律法规草案和部门规章并按照程序提请审议,与全国人大常委会法工委有关机构、司法部有关司局沟通协调等。

本指南所称规章,是指以国家发展改革委令形式印发,规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。

问:规范性文件管理方面有哪些新的特点?

本指南所称规范性文件,是指以我局或者局办公室名义单独或者会同有关部门发布,直接或者间接涉及公民、法人、其他组织权利义务,具有普遍约束力并且能够反复适用的文件。

一是厘清了规范性文件和普通文件的界限。部机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、表彰奖惩、人事任免以及对具体事项的通报、通知、批复以及行政处理决定等,不属于规范性文件。

不属于规范性文件的情形

二是严格规范性文件管理。要求对规范性文件要进行统一核稿、登记、编号,并及时向社会公布。其他内设司局不得以司局文件印发规范性文件。同时,为落实党中央、国务院有关精简文件的要求,办法中还规定:严控发文数量,严禁以文件落实文件;对于可发可不发、没有实质性内容的一律不发,确需制定规范性文件的,要讲求实效,注重针对性和可操作性。此外,还要求对规范性文件进行“动态管理”,并进行中期评估,评估结果作为规范性文件修改、废止或者宣布失效的依据。

以下文件不属于本指南所称的规范性文件:

三是建立规范性文件有效期制度。明确规范性文件应当注明有效期,一般为3年,最长不超过5年。有效期届满,原起草单位未提出处理意见的,规范性文件自动失效。

1.规范局内党建、人事、财务、保密、保卫、宣传、调研、外事、后勤等工作的文件;

四是严格规范性文件合法性审核。办法明确政策法规司作为部规范性文件合法性审核的负责部门,从规范性文件起草到发布,从实体到程序,坚持严格把关。明确规定规范性文件未通过合法性审核不得提请部务会议审议,切实强化责任落实,大力推进依法治理。

2.向上级机关的请示和报告;

问:规范性文件合法性审核时限是如何考虑的?

3.向其他有关部门提出的意见和建议;

国务院办公厅2018年12月印发的《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》中要求“除了为预防、应对和处置突发事件,或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外,合法性审核时间一般不少于5个工作日,最长不超过15个工作日”。2019年9月1日起施行的《重大行政决策程序暂行条例》规定“送请合法性审查,应当保证必要的审查时间,一般不少于7个工作日”。为了提升工作效率,确保审核质量,《应急管理部规范性文件管理办法》规定“除预防、应对和处置突发事件或者执行上级机关的紧急命令和决定需要立即制定实施规范性文件等外,合法性审核时间一般不少于5个工作日,属于重大行政决策事项的合法性审核时间一般不少于7个工作日,合法性审核时间最长不超过15个工作日”。

4.规定部门间协商工作机制的合作备忘录、谅解备忘录;

问:两项办法印发后,下一步有什么工作打算?

5.办理全国人大代表建议和全国政协委员提案的答复意见;

一是抓好两项办法的学习贯彻。组织各司局和部管单位参与起草法律法规规章和规范性文件岗位的工作人员进行全面深入学习两项办法,进一步提升运用法治思维和法治方式处理工作的能力水平,并在工作中抓好贯彻落实。

7.对具体工作进行部署安排或者对下级工作作出指导,且不直接涉及公民、法人或其他组织权利义务的文件;

二是严格执行两项办法要求。应急管理工作中必须始终坚持依法治理的原则,各项法律法规规章和规范性文件起草单位要坚持问题导向,加强调研论证,广泛听取意见建议,认真做好文本起草工作,政策法规司要严格把关,积极做好与立法机关的沟通协调,提高审核工作的科学性,部有关单位要积极配合支持立法工作,提供必要的支撑。

8.对具体事项作出的行政处理;

三是要加快重点立法项目推进。各司局和部管单位要严格按照两项办法规定的程序要求,各负其责,抓紧推进《应急管理立法体系框架方案》中列入的各类立法项目,要把立法项目作为重点工作来抓,加强组织领导,推动工作进度,提高工作质量,确保按期完成各项任务。

9.一次性适用的通知;

10.其他不涉及公民、法人或其他组织权利义务,不具有普遍约束力,或者不能重复适用的文件。

规章规范性文件不应涉密

根据《政府信息公开条例》,规章、规范性文件属于主动公开的政府信息范围,根据《法治政府建设实施纲要》,涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件,应当按照法定要求和程序予以公布,未经公布的不得作为行政管理依据。据此,规章、规范性文件不应涉密,涉密文件不作为规章、规范性文件管理。

规章、规范性文件的起草司局应当对起草内容进行预审查。政策法规审核部门负责对规章、规范性文件进行合法性审查。

起草规章、规范性文件应当有上位法依据,应当符合法律、行政法规、党中央国务院文件、“三定”方案规定的我局职能。

涉及国务院两个以上部门职权范围的事项,制定行政法规条件尚不成熟,需要制定规章的,应当联合制定规章。

规章、规范性文件,涉及国务院其他部门的职责或者与国务院其他部门关系紧密的,应当充分征求国务院其他部门的意见。

规章内容,除涉及敏感信息不宜公开等特殊情况外,一律应当在国家发展改革委门户网站以及中国政府法制信息网公开征求社会公众意见,期限一般不少于30日。

规范性文件内容,应当广泛征求有关部门、地方、市场主体、行业协会等意见,鼓励公开征求社会公众意见。制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件,应当通过国家粮食和物资储备局门户网站公开征求意见,征求意见时间一般不得少于10个工作日。

规章应当自公布之日起30日后施行;但是,涉及国家安全以及公布后不立即施行将有碍规章施行的,可以自公布之日起施行。

各司局在新制订的规范性文件附则或者末尾部分,应当标明文件有效期,原则上不超过5年。例如,本文件自发布之日起施行,“有效期X年”,或者“有效期截至20XX年X月X日”。对于需要稳定市场预期并长期执行的规范性文件,有效期确需超过5年的,应当在办文要报或起草说明中作出专门说明。

规章、规范性文件内容应当符合以下要求:

1.贯彻落实党的路线方针政策和党中央、国务院决策部署,遵循《立法法》确定的立法原则,符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定;

2.制定经济社会方面的规章,应当按照有关规定及时报告国家发展改革委党组;

3.与本领域其他现行有效同层级规章、规范性文件协调衔接,实现新旧制度性文件增减挂钩,除废旧立新外,不得就同一事项重复制定规章、规范性文件;

4.没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责;

5.切实保障公民、法人和其他组织的合法权益,在规定其应当履行的义务的同时,应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径;

6.体现行政机关的职权与责任相统一的原则,在赋予有关行政机关必要的职权的同时,应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任;

7.符合精简、统一、效能的原则,相同或者相近的职能应当规定由一个行政机关承担,简化行政管理手续。

规章、规范性文件不符合上述要求的,政策法规审核部门应当在征求意见环节提出;未能与起草司局达成一致的,应将有关意见在合法性审查意见中予以体现。

1.规章规范性文件不得新设行政许可

规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定,但不得增设行政许可;对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件。

2.主体、权限以及行政许可的委托实施

行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。

法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在法定授权范围内,以自己的名义实施行政许可。

行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定,可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。

受委托行政机关在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政许可,不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。

申请材料不齐全或者不符合法定形式的,应当当场或者在5个工作日内一次告知申请人需要补正的全部内容。

除可以当场作出行政许可决定的外,行政机关应当自受理行政许可申请之日起20个工作日内作出行政许可决定。20个工作日内不能作出决定的,经本行政机关负责人批准,可以延长10个工作日,并应当将延长期限的理由告知申请人。法律、法规另有规定的,依照其规定。

依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可,下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起20个工作日内审查完毕。法律、法规另有规定的,依照其规定。

行政机关作出准予行政许可的决定,应当自作出决定之日起10个工作日内向申请人颁发、送达行政许可证件。

行政机关作出行政许可决定,依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的,所需时间不计算在上述期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人。

规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的,对违反行政管理秩序的行为,规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。

规范性文件不得设定行政处罚。

规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元;对经营活动中的违法行为,有违法所得的,设定罚款不得超过违法所得的3倍,但最高不得超过30000元,没有违法所得的,设定罚款不得超过10000元;超过上述限额的,应当报国务院批准。

行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托依法成立的、具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员、具备相应技术检查或鉴定能力的管理公共事务的事业组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。

受委托组织在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政处罚;不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。

规章、规范性文件不得设定行政强制措施和行政强制执行。

行政强制措施包括:1.限制公民人身自由;2.查封场所、设施或者财物;3.扣押财物;4.冻结存款、汇款;5.其他对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

行政强制执行包括:1.加处罚款或者滞纳金;2.划拨存款、汇款;3.拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物;4.排除妨碍、恢复原状;5.代履行;6.其他由行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。

规章、规范性文件应当在提请局长办公会审议前,送政策法规审核部门进行合法性审查。按照规定不需要经会议审议的,应当在报局领导签发前送政策法规审核部门进行合法性审查。

审查后发生实质性修改的,应当重新送政策法规审核部门进行合法性审查。

规章、规范性文件起草过程中,起草司局可以征求政策法规审核部门意见,该意见不作为合法性审查结果。

起草司局在将规章、规范性文件送审稿送政策法规审核部门进行合法性审查时,应当提供以下材料:

1.拟提请局长办公会审议,或报局领导签发的规章、规范性文件送审稿;

2.起草说明,其内容应当包括发文形式、起草依据、是否涉密、与上位法及本领域其他同层级制度文件衔接情况、制度设计考虑、起草过程、征求意见情况、意见采纳情况等;

3.与送审项目相关的本领域同层级规章、规范性文件目录,无法公开获取的应当附文件原文或其复印件;

4.《公平竞争审查表》等其他按规定应当提供的材料。

送审材料不齐全时,政策法规审核部门应当及时告知起草司局。自材料补齐之日起,开始计算审查时限。

政策法规审核部门自收到符合要求的规章、规范性文件送审材料之日起,3个工作日内完成合法性审查,特别重大复杂的可以延长至5个工作日。

合法性审查一般按照以下程序进行:

1.判断送审项目是否属于规章或者规范性文件;

2.向起草司局了解送审项目印发时是否拟定密级;

3.判断送审项目的起草发布是否符合我局职权;

4.如属于规章,审查其施行日期是否符合规定;如属于规范性文件,审查有效期规定或相关说明;

5.审查送审项目是否按照规定履行征求意见程序,有关方面意见是否达成一致,未达成一致的是否有充分理由;

6.审查送审项目的制度设计、制度衔接,以及行政许可、行政处罚、行政强制有关规定是否符合有关法律法规规定以及本指南要求;

7.审查送审项目的名称、体例结构、文字表述是否符合立法技术规范。

上述审查程序中,发现送审项目有一项或多项不符合法律、行政法规、本指南要求的,政策法规审核部门可以视情况缓办或退回起草司局,待材料补齐或修改后重新送审。

送审项目无合法性瑕疵,或者存在合法性瑕疵但起草司局拒绝补正的,政策法规审核部门审查后根据客观情况出具相应合法性审查意见。

规章、规范性文件送审稿提请局长办公会审议的上会材料,或者报局领导签发的上报材料中,应当包含政策法规审核部门出具的合法性审查意见。合法性审查意见中指出合法性瑕疵的,上会或上报材料中应当对其进行回应并作出充分说明。